發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房是未來(lái)中國(guó)保障性住房體系的重要部分。這意味著人口凈流入的城市住房產(chǎn)權(quán)制度將發(fā)生較大變化。

日前，國(guó)家發(fā)展改革委等21部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》提出“人口凈流入的大城市要大力發(fā)展保障性租賃住房”�！兑�(guī)劃》的出臺(tái)，則是建立與健全中國(guó)城市保障性住房體系一個(gè)重大的嘗試。

從現(xiàn)代房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)開(kāi)始，各國(guó)政府都會(huì)出臺(tái)保障性住房政策，以保證中低收入民眾的基本居住需求。比如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等皆是如此。而保障性住房政策比較極端的是中國(guó)香港和新加坡。新加坡的保障性祖屋占整個(gè)居民住房比重達(dá)86%以上，中國(guó)香港保障性住房的公屋則占居民住房比重超過(guò)50%。前20多年，中國(guó)內(nèi)地的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展在仿效中國(guó)香港的房地產(chǎn)發(fā)展模式時(shí)，開(kāi)始只是強(qiáng)調(diào)土地交易及商品房交易的市場(chǎng)化，在保障性住房方面直到2009年才開(kāi)始啟動(dòng)。而中國(guó)香港的保障性住房體系花近70年的時(shí)間還是困難重重，所以，近10年中國(guó)內(nèi)地保障性住房要想大步向前是不易的事情。

從《規(guī)劃》的宗旨來(lái)看，目的是改善人口凈流入城市居民的基本居住條件�！兑�(guī)劃》明確規(guī)定，人口凈流入的大城市要大力發(fā)展保障性租賃住房，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問(wèn)題，以建筑面積不超過(guò)70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金。也就是說(shuō)，這些保障性住房發(fā)展主要方面是以保障性租賃住房為主體，并給出租賃性住房面積及租金價(jià)格限制。這與中國(guó)香港的保障性住房公屋和新加坡的保障性住房祖屋有比較大的差別，中國(guó)香港和新加坡的保障性住房更強(qiáng)調(diào)的是持有而不是租賃。

不過(guò)，有許多問(wèn)題需要探討。首先，保障性租賃住房誰(shuí)來(lái)建造，是政府還是企業(yè)或由其他方式。如果是由政府來(lái)建造，那么政府有多少財(cái)政來(lái)源來(lái)保證，占政府年財(cái)政預(yù)算比重有多大，如果比重過(guò)高，政府有沒(méi)有能力和意愿來(lái)建造更多的保障性租賃住房。其次是用集體土地來(lái)建造保障性租賃住房。這看上去是一項(xiàng)重大土地市場(chǎng)的制度改革，但是集體土地基本上持有在村民手上（或新社區(qū)居民手上），而這些大量人口流入的城市的房?jī)r(jià)都比較高，如果村民用大量集體土地建造保障性租賃住房，沒(méi)有較高的財(cái)政補(bǔ)貼，而保障性租賃住房租金又限定在較低的水平上，那么村民根本就沒(méi)有多少意愿去建造保障性租賃住房，而是寧可讓這些土地交由政府在市場(chǎng)上拍賣(mài)。再次，《規(guī)劃》規(guī)定保障性租賃住房的“租金低于同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金”。其實(shí)，租金價(jià)格管制是一個(gè)十分模糊的概念。不僅在于市場(chǎng)住房租金的動(dòng)態(tài)性，還在于當(dāng)前人口凈流入城市的房?jī)r(jià)租金比看上去很低，住房租賃的投資收益率低，從而導(dǎo)致村民投資建造保障性租賃住房意愿降低，但更為關(guān)鍵的問(wèn)題在于這些城市房?jī)r(jià)過(guò)高。在這種情況下，這種“低于同地段同品質(zhì)市場(chǎng)租賃住房租金”對(duì)于低收入居民來(lái)說(shuō)，仍然是處于較高的水準(zhǔn)上，使其保障性租賃住房的效應(yīng)會(huì)減弱。如果再加上在租賃住房租金年漲幅也在管制的情況下，這些問(wèn)題可能會(huì)更加突出。

所以，德國(guó)的保障性租賃住房政策體系有許多方面是值得借鑒的。一是德國(guó)保障性租賃住房基本上是由企業(yè)建造，政府只是在財(cái)政、土地及稅收優(yōu)惠上給予支持。二是德國(guó)建立了一個(gè)普惠全民保障性租賃住房補(bǔ)貼法律制度。在德國(guó)，無(wú)論是誰(shuí)，無(wú)論是不是德國(guó)公民，只要在德國(guó)租賃住房，就可獲得德國(guó)政府相應(yīng)補(bǔ)貼，并設(shè)有專業(yè)的機(jī)構(gòu)和組織來(lái)保護(hù)住房租賃者各方面的利益。所以，德國(guó)居民租賃住房的比重達(dá)60%。三是德國(guó)的保障性租賃住房體系是建立在住房為消費(fèi)品而不是投資品的基礎(chǔ)上。所以，中國(guó)內(nèi)地的保障性租賃住房體系建立還有很長(zhǎng)的路要走。

《規(guī)劃》確定，人口凈流入的大城市因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，以中小戶型為主，供應(yīng)范圍以面向戶籍人口為主，逐步擴(kuò)大到常住人口。也就是說(shuō)，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房是未來(lái)中國(guó)保障性住房體系的重要部分。這意味著人口凈流入的城市住房產(chǎn)權(quán)制度將發(fā)生較大變化。這將會(huì)對(duì)這些房?jī)r(jià)頂在天花板上城市的房?jī)r(jià)會(huì)起到重要的遏制作用，也使中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸轉(zhuǎn)向“只住不炒”。這20多年來(lái)，國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)一線二線城市的房?jī)r(jià)快速飆升，房?jī)r(jià)只漲不跌，與住房消費(fèi)的供求沒(méi)有多少關(guān)系，完全是利用銀行金融杠桿過(guò)度炒作的結(jié)果。比如，北京天通苑的經(jīng)濟(jì)適用房之所以能夠由2001年的每平方米2650元漲到現(xiàn)在每平方米近5萬(wàn)元，完全就在于這些住房可能以一般商品房在市場(chǎng)炒作交易。如果住房是共有產(chǎn)權(quán)持有，不是一般商品住房，那么這些住房就無(wú)法成為投資品，其價(jià)格就無(wú)法用投資來(lái)炒作。

現(xiàn)在問(wèn)題是，保障性共有產(chǎn)權(quán)住房所占比重會(huì)有多高。如果就指定供應(yīng)范圍以面向戶籍人口為主的情況下，其需求量不會(huì)太大。因?yàn)�，就大城市原住民�?lái)說(shuō)，多數(shù)居民基本的居住條件都不是問(wèn)題，特別是在計(jì)劃生育期間，多數(shù)家庭都是三口之家。如果家庭先由政府分配一套住房，自己再購(gòu)買(mǎi)一套，一個(gè)家庭有兩套住房是十分普遍的事情，所以城市的原住民應(yīng)該不是發(fā)展保障性共有產(chǎn)權(quán)住房的主要對(duì)象，可能更多是針對(duì)常住人口。常住人口人群對(duì)保障性共有產(chǎn)權(quán)住房的需求肯定會(huì)很大，但是同樣存在建造這類保障性共有產(chǎn)權(quán)住房的意愿與財(cái)力問(wèn)題。如果既要讓現(xiàn)有的住房?jī)r(jià)格仍然頂在天花板，又想依賴房地產(chǎn)擴(kuò)張來(lái)保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這可能是政府增加保障性共有產(chǎn)權(quán)住房建造的動(dòng)力。就此而言，不應(yīng)低估一線等人口凈流入城市共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展。不過(guò)，保障性共有產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計(jì)一定要限定，只可用于居住消費(fèi)不可用于投資的原則。

《規(guī)劃》還規(guī)定全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，重點(diǎn)改造完善小區(qū)配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍，做好城鎮(zhèn)住房和收入困難家庭公租房保障，實(shí)行實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼并舉，合理確定實(shí)物公租房保有量，對(duì)城鎮(zhèn)戶籍低保、低收入住房困難家庭依申請(qǐng)應(yīng)保盡保。即針對(duì)城市中保障性住房的特殊事件及特殊群體有具體規(guī)定。這些都有利于城市弱勢(shì)群體的居住條件得以改善。

總之，中國(guó)保障性住房體系建立，重點(diǎn)是在人口凈流入城市建立更為廣泛的保障性租賃住房體系，這是問(wèn)題的核心。而該體系建立的基點(diǎn)是讓整個(gè)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)回到“只住不炒”的市場(chǎng)定位上來(lái)，沒(méi)有這個(gè)基點(diǎn)，估計(jì)很難建立一個(gè)惠及廣泛的城市居民保障性住房體系。